共和国临时宪法《共同纲领》出台始末
1949年9月30日，中国人民政治协商会议第一届会议举行闭幕式。左起：刘少奇、朱德、毛泽东、宋庆龄、李济深、张澜。
六十年前，被史学家称为“临时宪法”的《共同纲领》在各阶层人士的参与下编撰完成。《共同纲领》奠定了新中国的政治基础，具有重大历史意义。中共中央文献研究室研究员陈扬勇作为少数见到《共同纲领》多个版本的专家，对《共同纲领》的修订有深刻体认。我们今天重新审视“我国政治生活”中“宝贵的传统”，还能感受到它在继往开来的历史进程的标杆作用。
从1948年9月到1949年3月，上海、北平、天津、香港等地的民主人士陆续经秘密交通赶到西柏坡或哈尔滨。大批社会精英集体北上，为酝酿中的共同纲领和民主联合政府工作铺平了道路。
杨尚昆在他的回忆录中写道，把民主人士接到解放区来的事宜，“由恩来同志亲自指挥，李克农（注：主持中共中央社会部工作）和钱之光（注：时任香港华润公司董事长）经办，先通过地下党的关系联络，然后组织秘密交通护送，其中不乏传奇性的故事。”
“绝对保密，保证安全”
1948年8月下半月的某个黄昏，钱之光在一艘苏联货船上迎接了准备秘密北上的沈钧儒和谭平山等人。他回忆说，当章伯钧先生攀扶着软梯上船的时候，他一抬头就惊奇地说：“老兄，你也来了！”
出于保密的考虑，各自启程的民主人士事前并不知道同船者的身份。他们都不携带行李，看不出要出门远行的迹象，到达了约定地点，再由中共派出的人护送上船。为此，有些人需要从自家转到朋友家里再行上船，有人则事先在旅馆开个房间停留半天，有人还搬了家，把要带的行李，放在原来住处，由钱之光另行派人去搬。八天后,一直在焦急等待的钱之光终于接到了大连发来的电报，知晓“船已顺利到达朝鲜的罗津，中央派李富春同志专程迎接，已前往哈尔滨”。
此行的名人中本应有国民党革命委员会主席李济深。由于种种原因，他的启程时间最终被改在了1948年12月26日晚上。当时眼看国民党分崩离析，跟共产党、香港当局和美国方面都有频繁接触的李济深成为了各种政治势力积极争取的对象。白崇禧更是写了亲笔信，让一个国民党大员赶到香港，请任公（李济深字任潮）到武汉“主持大计”，希望拉住他，图谋桂系与共产党“划江而治”。
钱之光坦承，“在这种错综复杂的情况下，李先生要顺利离开香港，确实是阻力重重的。”为了解除李济深的后顾之忧，中共对他的家属作了妥善安排，还组织民革中与他亲近的人一起动身。何香凝则负责完成最重要的说服工作。1948年冬天，吴茂荪先生约请李济深、何香凝、朱蕴山等人吃饭。饭后，何香凝对李先生说：任公，你还是早走为好，一则是形势的需要，二则为了你自身的安全。
为了迷惑外界，李济深走的那天晚上，还参加了邓文钊的宴请，同时参加的有朱蕴山、吴茂荪、梅龚彬、李民欣、陈此生，何香凝也到场作陪。席后，他们立刻乘小艇上船。他们带了酒菜，装作泛舟游览的模样，乘着小船游弋于外轮之间，一个多小时后才靠拢苏联货船。上船后，李济深和朱蕴山、李民欣三人被“藏”在了船长室。
与李济深同行的还有茅盾夫妇、章乃器、柳亚子、马寅初等30多人。为安全起见，启程的民主人士也做了精心的准备:有的西服革履，扮成经理模样；有的则是长袍马褂或普通衣着，装成商人，“当作坐船到东北做买卖的”，所以口袋里还装一套货单，并事先准备了一套话，以便应付检查时的盘问。
早在1948年5月30日，中共中央发布了《五一劳动节口号》，号召全国“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。然而，当时大多数民主人士云集在尚未解放的香港、上海、南京等地。
“从1948年9月中央政治局会议后，党中央最大的工作是两件，一是打仗，一是统战，中心是打倒蒋介石，建立新中国”，杨尚昆回忆说，“统战工作，主要是把在香港和国统区的民主人士接到解放区来。”
实际上，在1948年7月底到8月初，周恩来就开始部署接送民主人士的事宜。他先后致电上海、香港党组织和中共中央华北局，要求准备安全护送上海、香港等地的民主人士到解放区，并指示钱之光以解放区救济总署名义前往香港，会同方方、潘汉年、夏衍等人，接送在香港的民主人士进入解放区。
在给香港分局并钱之光和上海局的刘晓、刘长胜的电报中,周恩来强调要“绝对保密，保证安全，做到万无一失”。
9月20日，周恩来拟定了邀请从香港、上海和长江以南前来解放区商讨召开新政协的各民主党派及无党派人士的名单，包括李济深、蔡廷锴、郭沫若、黄炎培、何香凝等77人。同日，中共中央把这份名单电告香港分局和上海局，指出各方人士须于今冬明春全部进入解放区“方为合适”，“北来人士拟先集中哈尔滨招待商谈；华北人士如直进解放区，则集中华北。视战事发展，明春或来华北，或即在哈市召开新政协。”
同一天，周恩来还为中共中央起草给中共中央华北局并华北城市工作委员会的电报，提出拟在北平、天津邀请张东荪、李烛尘、许德珩等24人，并要求对24人名单提出意见。
仅香港一地就接送了4批民主人士安全到达解放区。钱之光后来回忆说，“党中央极为关心，周恩来同志的电示，更加具体、周密。他事前给在大连的冯铉、刘昂同志的电报说：这一批（注:第三批）民主人士北上，要与苏联驻大连的有关部门交涉，租用他们的轮船，而且这次一定要在大连港靠岸；到达后，要安排在大连最好的旅馆，民主党派领导人要住单间，确保安全；要举行欢迎宴会，并请大连市委协助做好接待工作。就连宴会的席位、座次，都有明确指示，还说：北方天气寒冷，要为他们准备好皮大衣、皮帽子、皮靴等等。”
1949年3月,第四批民主人士从香港出发，在刚刚解放的天津上岸。此次北上的有黄炎培夫妇，盛丕华和他的儿子盛康年，还有俞震寰等人。
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理念分歧随战事消散
1948年9月底，沈钧儒等人先行抵达哈尔滨。在那里，他们很快见到了中共在东北的负责人高岗和李富春，也看到了《关于召开新的政治协商会议诸问题（草案）》。
10月8日，高岗领导下的东北局收到了周恩来的电报。他们的任务是将草案转交给沈钧儒等人，“告以这是中共中央委托你们与他们商谈的书面意见，正式征求他们的意见”，并请他们“细加以斟酌，以其结果电告”。
在西柏坡，周恩来亲自与到达的民主人士符定一、胡愈之、吴晗、周建人等人协商，拟定了《关于召开新的政治协商会议诸问题（草案）》,并报经毛泽东审阅修改。其中第四条提到，“关于共同纲领，提议由新政协筹备会起草。目前可交换有关纲领的各方意见。中共中央已在准备一个草案。”
至少从1948年10月上旬开始，中共已经着手起草共同纲领草案。这从周恩来给东北局的电报中可以得到证明。起草工作在周恩来的主持下，由中共中央统战部部长李维汉具体负责。10月27日，草案第一稿成型。这份名为《中国人民民主革命纲领草稿》的草案集中体现了中国共产党的新民主主义建国思想，分总则、政治军事、土地改革等十部分，共46条，外加一个简短的序言。
哈尔滨那边，看过草案的民主人士“表示完全同意，并很满意”。但他们鉴于许多民主党派人士还在香港，要求中共将这一草案“送给在（香）港各有关党派、团体负责人阅看，并征求他们意见”。
1948年11月，《中国人民民主革命纲领草稿》又形成了第二稿。与第一稿最大的不同在于，新草稿改变了中华人民民主共和国临时中央政府的产生程序。周恩来在修改第二稿时，把第32条“由新的政治协商会议选举中央临时政府”改为“由新的政治协商会议选举中华人民民主共和国临时人民政府主席、副主席及人民政府委员，组成人民政府委员会，对内主持国家大计”；同时在第33条中加了一句，“临时人民政府应任命国务院总理、副总理及各部总长、各委员会主任、国务院秘书长及若干不管部国务员组成国务院，处理国家事务。”
早在周恩来11月3日为中央起草的给高岗、李富春的电报中，这个变化已经有了征兆。电报中说：“依据目前形势的发展，临时中央人民政府有很大可能不需经全国临时人民代表会议即径由新政协会议产生。”而按照原来中共中央发表“五一口号”时的设想，本是由政治协商会议讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。
此时，政治理念上的重大分歧开始出现。在是否以新民主主义为原则建立新中国的基本问题上，有人主张采用“革命的三民主义”或“人民民主主义”，个别人甚至还开出了与共产党讨价还价的“纲领”。一些民主人士还对要不要将革命进行到底、革命胜利后共产党还要不要民主党派等问题提出了疑问。
这样的争论，一直持续到1949年6月新政协筹备会正式开幕之前。
面对分歧,周恩来始终表现出了足够的风范。在他亲笔起草的以中央名义发出的《关于民主党派问题的指示》中，他指出，对“这些民主党派，人民政治团体，应取积极态度，但不要一下子希望过高，期之过急”。
1949年2月，周恩来将定型的《中国人民民主革命纲领草稿》，会同其他四份关于召开新政协的材料一起汇编成册，命名为《新的政治协商会议有关文件》，并批示：“印一百份。存。”
然而，迅速发展的军事形势迫使共同纲领重新起草。是时，解放战争已经取得决定性的胜利，根据1948年对形势的预料所起草的《中国人民民主革命纲领草稿》已不能适应新的形势。
在6月18日的新政协筹备会第三小组成立会议上，周恩来对重新起草有一个简短的说明。他说，“这个共同纲领决定联合政府的产生，也是各党派各团体合作的基础。去年在哈尔滨的各党派代表曾委托中共方面拟定一个草案，我们也曾两度起草。可是去年工作重心在动员一切力量参加和支援解放战争，现在重点却在建设新民主主义中国及肃清反动残余。这是长期性的工作。因此，中共方面第二次的草稿也已不适用。”
1949年6月15日，由23个单位，134人组成的新政治协商会议筹备会在北平成立。毛泽东担任新政协筹备会常委会主任，周恩来为副主任。会议最终决定，“委托中共方面负责草拟最初稿”。重新起草的任务被交由第三小组负责。周恩来亲自兼任第三小组组长，许德珩任副组长，组员包括章伯钧、章乃器等22人。
《新民主主义的共同纲领》（草案初稿）长达一万二千三百多字。据周恩来身边工作人员回忆，为起草共同纲领，6月下旬他曾把自己关在中南海勤政殿一个星期。
从目前发现的手稿来看，周恩来从最初的提纲，到给毛泽东的送审稿，其间至少八易其稿。纲领标题最早拟为《新民主主义纲领》，后来改为《新民主主义的共同纲领》。但目前发现的几个手稿都未标明时间。从最后送毛泽东审阅稿的日期来推断，周恩来集中起草纲领的时间似乎不会在6月下旬，而可能在7月下旬或8月上中旬。因为在给毛泽东的送审稿之前的四个稿子是连贯的，似乎是一气呵成。整个过程中，通常是周恩来写几段，秘书帮助抄正，然后周恩来再修改，修改后再接着写。
8月22日，周恩来将《新民主主义的共同纲领》（草案初稿）送毛泽东审阅，并附信说明：“主席，只印了50份，各人尚都未送。待你审阅后看可否能做修改的基础，然后再决定需否送政治局及有关各同志审阅。”
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这才是真正彻底的民主
此时的共同纲领仍然处在不断变动中。它的名字也随着政治协商会议名称的变动而发生了变化。从1949年9月初起，共同纲领正式变更为《中国人民政治协商会议共同纲领》。相对于《新民主主义的共同纲领》，新的版本在结构上作了较大的变动，字数也缩减为七千多字。
现在发现的《中国人民政治协商会议共同纲领》最早的一个稿本，是9月5日的一个铅印稿，周恩来在上面有较多的修改。从9月5日至9月13日，周恩来对4份共同纲领草案稿有过至少3次大的细心修改。这3次修改分别被记录在9月5日、11日、13日的铅印稿本上，改动总计达100余处。
在目前能看到的所有版本中，毛泽东都进行了仔细的阅读，并对其中的一些段落作了修改。从修改量来看，毛泽东对这个草案还是满意的。
经核对后可以发现，后来正式通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》共60条，其中44条与《新民主主义的共同纲领》中的思想有联系，有的表述甚至一模一样。但从8月22日的《新民主主义的共同纲领》送审稿，到《中国人民政治协商会议共同纲领》稿本的最终形成，究竟发生了哪些改变？其间的过程稿还有待发掘。
今天翻阅当年的会议记录，已经很难统计清楚代表们提出的意见究竟有多少条。工人阶级、农民阶级、小资产阶级以及其他爱国民主分子，各阶层的代表们，从不同的角度看问题，不免有许多争论，表现出不同的意见。经过详细的解释、讨论，反复协商后，大家最终取得了统一。共同纲领最后阶段的修改经过了广泛的民主与协商，“初稿写出以后，经过七次的反复讨论和修改，计由先后到达北平的政协代表五六百人分组讨论两次，第三组本身讨论了三次，筹备会常务委员会讨论了两次，广泛地吸收了各方面的意见。”
“人身自由”问题是当时争论的焦点。在周恩来起草的《新民主主义的共同纲领》草案初稿中，原本写有中国人民应享有“身体”自由权。后来在《中国人民政治协商会议共同纲领》初稿中，这一项内容没有了。讨论时有的代表对此提出意见，认为人身自由是最根本的自由，应在各种自由权中加上“人身”自由。周恩来在对9月5日稿的修改中，加上了“人身”自由一项。
“中国要不要实行联邦制”的问题在讨论中也有过不小的分歧。受苏联的影响，中共一直主张建立“联邦”制。在周恩来起草的《新民主主义的共同纲领》草案初稿中，也保留了这样的痕迹—中国境内各民族平等联合，“实现各民族的自治权，并根据自愿与民主的原则，组成中华各民族联邦”。毛泽东初次修改周恩来8月下旬的送审稿时，对此也未作改动。
变化最早见于9月5日的《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》铅印稿。在这份草案中，“民族自决”、“组成中华各民族联邦”的提法都没有了，“民族政策”单列为第六章，共四条。周恩来对民族区域自治一条作了修改：各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居人口的多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。
1949年9月29日，政协全体会议上，《中国人民政治协商会议共同纲领》草案获得一致通过。是时，全场掌声雷动。
共同纲领最后阶段的修改与定稿，可谓中国历史上民主协商的典范。九三学社代表许德珩说：共同纲领草案“是经过了筹备会多次的周详讨论的，在大会开幕以前来到北平的六百多位代表也曾经分组多次的研讨，六百多位同仁之中，可以说是很少很少没有发言的，也更很少发言不被重视的；凡是在目前紧要的，能够办得到的建议，都是被采纳的。这种民主的，实事求是的精神，是值得我们佩慰的。”
民主建国会代表章乃器说：“分组讨论和大会报告轮番地举行，保证了大家都有充分的发言权，做到了知无不言，言无不尽，做到了反复讨论，不厌求详，做到了多数起了决定作用，少数心悦诚服。这才是真正的、彻底的民主。”
在参加完北平各界代表会议后，著名社会学家费孝通慨然写下这样一段文字：“我踏进会场，就看见很多人，穿制服的，穿工装的，穿短衫的，穿旗袍的，穿西服的，穿长袍的，还有一位戴瓜帽的—这许多一望而知不同的人物，而他们会在一个会场里一起讨论问题，在我说是生平第一次。这是什么意思呢？我望着会场前挂着大大的‘代表’两字，不免点起头来。代表性呀！北平住着的就是这许多形形色色的人物……试问英美哪一个议会能从普选中达到这样高度的代表性呢？”
今天回顾这段历史，共和国初期的民主理念和精神令我们感慨和铭记。正如胡乔木在回忆那段历史时所说：“召开政协和拟定纲领的过程，突出体现了共产党领导下的党派协商精神。毛泽东、周恩来等共产党领导人大智大勇，虚怀大度，既能提出完整正确的建国方案，又能虚心听取其他党派和无党派人士的意见，平等协商国家大事。其他党派和无党派人士亦能本着共同负责的精神，竭智尽虑，为国献策，大胆发表意见，敢于进行争论。这种精神，为我国政治生活留下了一种宝贵的传统。”
