行政分权视野下地方责任政府的构建
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作者： 杨淑萍著
出 版 社： 人民出版社
出版时间： 2008-12-1字数：版次： 1页数： 301印刷时间：开本： 16开印次：纸张：I S B N ： 9787010073453包装： 平装内容简介
本书通过对行政分权背景下政府权责关系的理论追溯，分析了政府权力与公众权利的渊源关系，阐明了公众权利对政府权力和责任所具有的约束、规范和导向功能。在政府权力运行过程中，应以公众权利和公共利益主导和规范政府权力和责任。保证政府权力和责任的公共性是构建地方责任政府的核心价值。在此框架下，剖析了我国地方政府责任运行状况及地方政府责任缺失的根源，厘定了政府、市场和社会的权力、责任边界，提出了构建地方责任政府的有效途径。
作者简介
杨淑萍，山西夏县人，2007年毕业于中央民族大学管理学院，获法学博士学位。现任教于辽宁师范大学教育学院。主要从事公共管理和教育管理问题研究。曾在《哲学动态》、《理论探索》、《教育理论与实践》等刊物上发表学术论文20余篇，出版著作《日本教19币文化研究》一部。
目录
绪论
第一章行政分权：构建地方责任政府的体制背景
第一节政府权责关系的理论追溯
一、公众权利是政府权责关系的源头
二、政府元责任
三、以责控权的逻辑
第二节集权与分权：政府权力基本配置形式
一、集权制
二、分权制
三、集权与分权的关系
第三节由高度集权走向合理分权：中国行政改革的必然趋势
一、中央集权制的现实运行与理论预设的偏差
二、十一届三中全会以来的分权化改革回眸与反思
三、中国行政改革的走向：高度集权走向合理分权
第二章分权背景下地方责任政府的基本架构
第一节诠释责任政府
一、责任政府的理论基础
二、责任政府的基本内涵
三、传统责任政府与现代责任政府
四、地方责任政府的特殊性
第二节地方责任政府的价值取向定位
一、地方责任政府的义务价值
二、地方责任政府的实践价值
第三节地方责任政府的目标模式选择
一、服务政府：责任政府的角色定位
二、有限政府：责任政府的职能定位
三、适度规模政府：责任政府规模定位
四、参与式政府：责任政府的组织模式定位
五、法治政府：责任政府的制度化目标
六、德治政府：责任政府的内在动力目标
七、绩效政府：责任政府的效能目标
第四节地方责任政府的基本能力构成
一、规制能力
二、回应能力
三、利益分配与协调能力
四、公共服务能力
第三章地方政府责任与政府角色的关系
第一节政府责任的内涵、体系及特征
一、政府责任概念的演变
二、政府责任体系构成
三、政府责任的特点
第二节政府角色决定政府责任
一、西方关于政府角色及其责任的主要观点
二、中国地方政府角色及其责任的变迁
第三节我国地方政府责任不足归因分析
一、政府与社会关系错位导致地方政府责任内容缺失
二、单位制对地方政府责任的消极影响
三、地方政府公共投入不足、监管不力导致其社会公共责任流失严重
四、体制性因素导致地方政府公共责任出现盲区
五、权责畸变造成地方政府公共责任扭曲
第四章转型时期我国地方政府责任再厘定
第一节地方政府政治责任及其实现机制
一、地方政府政治责任内容
二、地方政府政治责任实现机制
第二节我国地方政府的经济责任及其实现机制
一、地方政府与市场的责任关系及其实现机制
二、地方政府与企业的责任关系及其实现机制
第三节我国地方政府的文化责任及其实现机制
一、对“文化”的理解
二、地方政府的文化责任
三、完善地方政府的文化责任机制
第四节我国地方政府的社会公共服务责任
一、公共服务责任的含义
二、我国地方政府的公共服务责任
三、完善地方政府公共服务责任机制
第五章地方政府责任主体的伦理自主性建构
第一节行政人员角色分析
一、行政人员是与公共权力联系在一起的特殊职业群体
二、行政人员所面临的角色和责任冲突
三、行政人员的客观责任与主观责任
四、行政人员保持积极责任状态的动力
第二节行政人员伦理自主性形成的主要影响因素
一、行政体制的影响
二、行政人员个人价值观的影响
三、社会环境的影响
第三节行政人员伦理自主性建构的路径
一、行政人员伦理自主性建构的起点——公共利益至上
二、行政人员伦理自主性建构的目标——行政人格
三、行政人员伦理自主性建构的途径——他律与自律
第六章健全地方政府责任控制机制
第一节政府责任控制机制的本质及其基本形式
一、政府自利倾向和权力的扩张本性使权力控制成为必然
二、政府责任控制机制本质是建立有效的公共权力控制机制
三、政府责任控制机制的两种形式：监督机制和激励机制
第二节完善地方政府监督机制
一、我国地方政府现行监督机制的缺陷与不足
二、完善地方政府监督机制的对策思考
第三节矫正地方政府激励机制
一、我国地方政府激励机制的缺陷与失范
二、矫正地方政府激励机制的对策思考
结语：权利取向是责任政府的重要标志
一、权利主导权力：责任政府的行为逻辑
二、权力本位走向权利本位：责任政府的行政理念
三、限制权力与彰显权利：责任政府的制度取向
四、该研究中未竟的问题
主要参考文献
后记
书摘插图
第一章行政分权：构建地方责任政府的体制背景
权力是政府赖以生存的强力基础，责任总是与权力相伴而生的。美国早期杰出的公共行政管理学家怀特（konard D．white）在其公共管理理论中对行政责任与权力配置作了深刻的分析，指出“政府的行政效率从根本上来说是以行政组织中责任与权力的适当分配为基础的”。政府的权力配置方式和权力结构关系直接决定着政府的责任边界、责任内容和责任方式。可以说，权责一致是责任政府的核心原则，政府的权责关系问题也是责任政府建构中的首要问题。责任政府是现代民主政治条件下的全新政府模式，在价值理念上体现为对民意负责，即政府要积极回应社会和公众的要求，认真履行义务和承担责任；在制度安排上意味着通过责任制约权力机制的建立，实现权力行政向责任行政的转化。而科学、有效的权力控制机制是与权力配置的方式直接相关的，集权与分权状态下的政府价值取向、行政理念和权力控制机制均不同，因此，架构在此基础上的责任政府的模式也会有很大的差异。而责任控制权力何以可能？在行政实践中责任如何实现对权力的有效控制？等等，都是责任政府建构中的基本问题。回答这些问题需要对公众权利、政府权力、政府责任三者的关系进行深刻的理论剖析，为解决这些问题提供合理的解释和理论上的支持。基于以上目的，本章从政府权责一致的理论追问中，通过分析政府权力与公众权利的渊源关系，揭示政府权力、政府责任和公众权利的内在逻辑关系，从理论到实践分析我国集权和分权模式下，中央政府和地方政府及政府与社会、市场由于权力关系变化所带来的责任、利益关系的变化，以分析我国地方责任政府构建的权力基础与现实背景。
第一节政府权责关系的理论追溯
权力与责任是一对矛盾统一体，权力是责任的保障，责任是权力的目的：权力是责任的产物，责任是权力的制约。二者相互依存，任何一方的缺失都会产生背离目的的结果。就制度安排而言，责任政府本质上就是要建构科学而有效的责任控制权力机制。所以，对政府权力与责任关系的理论探究是责任政府建构中首要回答的问题。
一、公众权利是政府权责关系的源头
可以说政府是基于承担某种责任的需要而出现的，政府责任是政府目的的反映，而权力是政府责任的强力基础。不同性质的政府，权力来源不同，其目的不同，责任指向也不同。所以，研究政府权力和责任的关系需要追溯到政府的起源。
（一）社会契约论的解释
社会契约论代表人物霍布斯从“人性恶”出发，认为在自然状态中人与人之间充满战争。为了“自拔于这种自然状态，进入具有法律与一个合理社会安定程度的公民社会”，以获得和平与安全，人们之间订立契约，放弃各自的权利，把它托付给一个个人或集体，即主权者。所以，公民权利是国家、政府的权力来源，保障社会和平与安全是国家、政府的基本责任。洛克则认为人们生来拥有自由、平等、财产等自然权利，自然法是人们行动的指南。但自然状态很不稳定，“有不断受到别人侵犯的威胁”，因此，需要有公正的仲裁者和管理者，以获得社会秩序。所以人们自愿让渡部分权利，订立契约，成立政府，形成公共权力。政府承担着“公共裁判者”的角色，维护社会公平和正义是政府的基本责任。卢梭认为“人是生而自由的，但却无往不在枷锁中”。自然状态中存在着种种不利于人类生存的因素，仅靠个人的力量是无法战胜的。为了克服和战胜这种自然阻力，人们需要将大家的力量联合起来形成更大的力量。因此，人们订立契约，建立社会共同体，将其全部权利交付给这个共同体——主权者，人们在转让权利的同时获得约定的自由。公共权力由此出现，政府形成。他认为“政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者的互相结合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由”。政府的基本责任是保护人民的自由权利。
虽然三位代表人物的立论基础不同，但结论是一致的，即政府是人民在让渡权利的基础上订立契约的结果。这种以契约的方式分析国家、政府的起源，为政府与人民之间的权利与责任关系提供了合理的解释。
公众权利是社会公众合理合法诉求的反映，是社会公众的利益要求，其本质体现为人们的利益关系。公众权利的内容是广泛的，既包括生而平等的自然权利，也包括与社会发展历史阶段相适应的各种社会权利。根据社会契约论思想，政府正是人类出于维护生而平等的自然权利，满足其生存需要而订立契约、让渡权利的产物。政府产生的直接原因是满足公众生存需要，促进公众权利的实现。所以，政府从一开始就是以公共权威的面目出现的，旨在保护公众的自然权利、维护公共秩序、实现公共利益。这是政府的本原责任。无论政府的具体责任形态如何变化，都是这一本原责任的具体化或派生物。而政府要保证这一公共责任实现必须有相应的、对公众具有普遍约束力的权威性力量为基础，于是公众自愿让渡出部分或全部的权利给政府，公共权力由此而生。可见，政府权力是公众权利的让渡与转化，源起于人们维护社会公共利益和社会公共秩序的需要，因而“它本质上是一种凝聚和体现普遍意志的力量，是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能力”①。公众权利是政府权力的本原；而政府权力是公众赋予政府的在一定范围内自由行动的资格，是公众权利的转化，其目的是保证政府责任的有效实现。由此可见，政府责任和政府权力是连体共生、互为依存的，是公众权利催生了政府责任和政府权力，公众权利是政府权责关系的源头，公共性是政府权力和责任的本质属性。
（二）委托代理理论的解释
建立在社会契约论基础上的委托代理理论是通过委托一代理关系来解释政府与公众的关系，使政府与公众之间的权力与责任关系更加明晰。委托代理理论认为公众与政府之间是一种委托一代理关系，公众的权利是委托人的主权，是一种原生陛权利；政府权力来源于公众权利的转让，是一种次生性权力。公众将自己的权利交付给政府是为了获得自我权利和利益的实现；政府作为代理人，社会公众是其终极责任对象，公众的要求是政府行为的目的，政府必须对委托人——公众负责。这种委托代理关系是基于政府权力的运行而达成的，权力与责任对等是委托代理关系成立的条件。与一般委托代理关系所不同的是政府权力指向的不是委托人之外的第三方，而是委托人自己，即委托人既是权力授予者，又是代理人管理的对象。因此，委托人的义务是与权利同等重要的，委托人在获得政府在权利和利益保障的条件时必须承担遵守法律契约和维护代理人的权威、接受代理人管理等方面的义务，这是政府实施有效管理的基础；而作为代理方的政府在获得公共权力的同时，必须履行对委托人的义务，承担相应的责任。
由以上分析可见，政府的权力和责任均缘起于公众权利，公众的支持是政府合法性的源泉。公众既是政府权力的所有者，又是政府的管理对象，还是政府权力的监督和制约者。公众制约政府的依据是政府责任，制约政府的力量则是权利。
二、政府元责任
根据以上分析，政府缘起于某种责任的承担，这种责任既是政府产生的动因，也是政府得以生存的条件。笔者在这里姑且借用哲学术语，把这种与政府产生相伴随的原初性责任抽象为政府的“元责任”，政府的其他责任都是这一责任的具体化或派生物。当然，政府的“元责任”是一种抽象概念，其具体内容处于动态的变化之中，在不同的社会历史时期和政治制度条件下，有不同的表现形式。
政府自产生以来，总体上承担着两种职能：统治职能和管理职能。统治职能更多着眼于统治秩序的维护和巩固；而管理职能更多着眼于公共利益实现的考虑。这两种职能并存于政府的各种活动之中，只是在不同的历史发展阶段政府这两种职能在国家政治生活中所处的主导地位不同。据此也形成了两种行政模式：统治行政和管理行政。统治行政是以维护统治秩序为目的的行政模式，管理职能只是政府实施有效统治、赢得统治合法性的重要手段，是从属于统治职能的。所以统治行政条件下的政府元责任即为维护统治者的利益而不是全体公众的利益。政府权力和行为均是围绕这一责任运行的，政府责任最终对象是统治阶级而不是全体社会民众。统治者是统治和管理的主体，行使权力、享有权利和利益；而民众是统治和管理客体，以承担义务为主。统治者和民众之间是治者与被治者的关系，是命令与服从、支配与被支配的关系。
管理行政是以管理职能为主导职能的行政模式，是在民主制度的产生和发展中成长起来的行政模式。在这种行政模式下，政府开始将民众的同意和认同视为政府赢得合法性基础的主要手段。政府的责任对象由统治者逐渐转为社会公众。政府的元责任表现为保障公众的权利和利益，政府权力和行为皆围绕这一终极责任而运行。统治秩序的维护不再是通过强制性手段而是通过有效的日常管理实现的，是通过民众对政府的自觉接受和认同而获得的。……
