百姓·民生：共享基本公共服务100题
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作者： 中国（海南）改革发展研究院 编
出 版 社： 中国经济出版社
出版时间： 2008-3-1字数：版次： 1页数： 154印刷时间：开本： 大32开印次：纸张：I S B N ： 9787501784677包装： 平装内容简介
受联合国开发计划署（UNDP）驻华代表处委托，由我院组织撰写的《中国人类发展报告2007》已正式出版。这份报告的主题是“惠及13亿人的基本公共服务”。当前，公共需求的全面快速增长与基本公共产品短缺、公共服务不到位已成为全社会普遍关注的新矛盾新课题。从我国新阶段人类发展的现实需求出发，加快建立公共服务体制，实现基本公共服务均等化是保障和改善民生，使全体社会成员共享改革发展成果的重要途径，也是使经济增长成果转化为人的全面发展的重要途径。
为使更多的读者能够系统地了解我国转型时期公共服务领域改革发展的历史、现状、趋势和对策，我们选择了义务教育、公共卫生和基本医疗服务、基本社会保障、公共就业服务等领域社会关注程度比较高的100个问题，进行重点解答，编辑了这个问答本。
问答本吸收了《中国人类发展报告2007》的核心内容，并在此基础上增加了相关背景知识和相关理念的解读，拓宽了公共服务领域相关问题的国际视野，对专业还是非专业读者，都具有一定的参考价值。
目录
一、人类发展报告相关概念和背景
1.如何理解人类发展的本质和基本内涵？
2.人类发展报告如何评价一个国家（地区）的发展状况？
3.为什么说国别人类发展报告是全球人类发展报告的重要“智力库”？
4.为什么《中国人类发展报告2007》选择以“惠及13亿人的基本公共服务”为主题?
5.如何界定中国现阶段的基本公共服务？
6.基本公共服务对促进人类发展有哪些重要作用？
二、中国人类发展新阶段
7.改革开放以来中国人类发展的世界排名有何变化？
8.改革开放对中国人类发展产生了哪些影响？
9.改革开放以来中国居民的健康水平发生了怎样的变化？
10.改革开放以来中国居民的受教育程度发生了怎样变化？
11.改革开放以来中国主要经济指标发生了怎样的变化？
12.改革开放以来中国在反贫困方面取得了哪些成绩？
13.改革开放以来GDP增长、健康教育事业发展对中国人类发展的贡献率是多少？
14.中国城乡人类发展水平之间的差距有多大？
15.中国区域间人类发展水平的差距有多大？
16.中国人类发展的性别差距有多大？
17.判断生存型社会和发展型社会的标准有哪些？
18.为什么说中国处于由生存型社会向发展型社会过渡的新阶段？
19.中国人类发展新阶段面临哪些主要任务？
20.“十一五”时期中国教育事业发展的目标是什么？
21.“十一五”时期中国医疗卫生事业发展的目标是什么？
22.“十一五”时期中国社会保障事业发展的目标是什么？
23.“十一五”期间中国公共就业服务发展的目标是什么？
24.基本公共服务对新阶段中国经济增长有哪些影响？
25.如何理解基本公共服务将成为中国减少贫困的重要手段？
26.基本公共服务在调节中国收入分配差距中的作用有多大？
27.基本公共服务对提高中国人口素质有何作用？
三、基本公共服务：体制与政策
28.如何理解改革开放以来中国公共服务体制的演进过程？
29.新世纪以来中国义务教育办学条件状况如何？
30.改革开放以来中国义务教育财政投入增加了多少？
31.当前中国义务教育领域存在哪些突出问题？
32.改革开放以来中国义务教育体制与政策发生了哪些变化？
33.改革开放以来中国医疗卫生资源分布状况发生了哪些变化？
34.改革开放以来中国公共卫生服务水平有了哪些改善？
35.当前中国公共卫生与基本医疗服务面临哪些突出问题？
36.改革开放以来中国的医疗卫生体制和政策发生了怎样的变化？
37.新世纪以来中国社会保障覆盖面扩大了多少？
38.新世纪以来中国社会保障财政投入状况如何？
39.当前中国基本社会保障面临哪些突出问题？
40.当前中国城镇基本养老保险主要的制度安排有哪些？
41.改革开放以来中国农村社会养老保险制度有哪些变化？
42.改革开放以来城镇基本医疗保险发生了哪些变化？
43.近年来中国在推动新型农村合作医疗建设方面采取了哪些措施？
44.改革开放以来中国城镇失业保险制度是如何演进的？
45.改革开放以来中国在城镇居民最低生活保障制度方面做了哪些探索？
46.改革开放以来中国农村社会救济制度发生了哪些变化？
47.中国政府在推动农民工参加工伤保险方面采取了哪些措？
48.当前中国生育保险制度的主要内容有哪些？
49.近年来中国公共就业服务发展状况如何？
50.近年来中国在公共就业服务方面的财政投入增加多少？
51.当前中国公共就业面临哪些突出问题？
53.中国对不同社会群体劳动力就业采取了哪些针对性的措施？
四、中国基本公共服务均等化的目标与挑战
54.怎样理解基本公共服务均等化？
55.中国实现基本公共服务均等化的现实背景是什么？
56.中国是否具备实现基本公共服务均等化的财力条件？
57.中国实现基本公共服务均等化面临哪些主要任务？
58.中国义务教育的城乡差距主要表现在哪些方面？
59.公共卫生与基本医疗服务的城乡差距主要表现在哪些方面？
60.基本社会保障的城乡差距主要表现在哪些方面？
61.造成基本公共服务城乡差距的体制性因素有哪些？
62.中国区域间义务教育差距有多大？
63.中国区域间公共卫生和基本医疗的差距有多大？
64.中国基本社会保障的区域差距有多大？
65.导致区域间基本公共服务差距的体制性因素有哪些？
66.为什么说农民工群体是当前中国基本公共服务均等化的焦点所在？
67.当前中国农民工与城镇常住人口的基本公共服务有哪些主要差距？
68.农民工子女教育面临哪些主要困难？
69.农民工的公共卫生与基本医疗状况如何？
70.农民工的基本社会保障存在哪些主要问题？
71.农民工在享受公共就业服务方面的状况如何？
72.中国农村留守群体面临哪些主要困难？
73.失地农民在基本公共服务方面面临哪些主要问题？
74.城市贫困人口在基本公共服务方面存在那些主要问题？
五、中国实现基本公共服务均等化的政策建议
75.如何强化政府在基本公共服务方面的职责？
76.为什么事业单位改革需要在公共服务体制的框架下统筹考虑？
77.为什么说当前是扩大公共服务支出、加快推进公共财政建设的最好时机？
78.如何按照基本公共服务均等化的要求改革和完善公共财政制度？
79.如何巩固农村义务教育改革的成果？
80.如何进一步完善新型农村合作医疗制度？
81.如何全面落实农村最低生活保障？
82.怎样逐步构建农村社会养老保险制度？
83.乡镇政府改革的基本方向是什么？
84.为什么基本公共服务均等化对促进区域协调发展具有关键意义？
85.怎样合理划分划分中央与地方政府在义务教育中的分工？
86.怎样合理划分中央与地方政府在公共卫生与基本医疗服务中的分工？
87.怎样合理划分中央与地方政府在基本社会保障中的分工？
88.怎样合理划分中央与地方政府在公共就业服务中的分工？
89.为什么说解决农民工基本公共服务需要中央的统一规划？
90.如何有效地解决农民工子女的义务教育问题？
91.如何有效地解决新阶段农民工的基本医疗问题？
92.如何健全农民工的工伤保险制度？
93.如何建立适合农民工特点的养老保险制度？
94.如何进一步强化农民工的公共就业服务？
95.如何建立政府基本公共服务绩效评估体系？
96.有效的公共服务供给需遵循什么样的规律？
97.如何利用市场机制提高政府公共服务供给效率？
98.如何有效地发挥民间组织在基本公共服务供给中的积极作用？
99.如何将社区建设成为公共服务供给的有效主体？
100.如何完善基本公共服务法规体系？
书摘插图
一、人类发展报告相关概念和背景
1.如何理解人类发展的本质和基本内涵？
第二次世界大战结束以来的几十年间，发展理念经历了一个从“经济增长至上”到“人的自由发展”的演变过程。第二次世界大战后，发展理念仍是传统的发展理念，即以“物”为中心，强调一个国家或地区经济总量的增长。按照这种发展理念，所谓发展就是指经济增长，即把国民生产总值及人均国民收入的增长作为评判发展的主要标准，把发展归结为物质财富的积累。
20世纪50～60年代，战后一些发展中国家GDP的增长，并没有带来经济结构、社会状况、政治经济体制等方面的变革与进步，出现了严重的分配不公、社会腐败、政治动荡。面对这个现实，“发展＝经济增长”的发展理念受到普遍质疑，被称为“有增长而无发展”或“无发展的增长”。人们逐步认识到，发展是在经济增长基础上的广泛的社会变革，把发展看作是包括社会结构变革以及保持经济增长、减少不平等和根除绝对贫困等多方面的变化过程。
20世纪70～80年代，在经济增长、城市化、人口等压力下，资源环境问题成为人们开始关注的焦点。1980年《世界自然资源保护大纲》提出了“可持续发展”理念，这一理念在《内罗毕宣言》、《我们共同的未来》、《21世纪议程》等文件中得到进一步阐述，并在世界范围内逐步得到认同，成为指导当时发展的主要理念。
从上世纪80年代开始，人们在经济社会实践中开始把观察发展的视角从“物”转向“人”，认为人的发展重于物的发展，从而更加注重满足人的需求和促进人的自由发展。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚•森提出的人类发展能力理论则认为，发展的本质在于扩展人的可行能力（Capability）——即人们过自己认为有价值的生活、做自己想要做的事情以及实现自己想要达到的状态的能力。以人的能力扩展和生活质量提高为核心的发展理论，对人类新的发展理念形成具有重大而深远的影响。
现代人类发展理念借鉴和继承了很多发展研究成果，并有所发展和创新。其核心是以“人”为中心，认为经济增长只是手段，而人的自由发展才是目的。主要内容包括：
（1）人类发展理念以经济发展作为它的基石，认为经济发展是实现人类发展的重要基础。它同时强调，经济发展比单纯的经济增长更宽泛，经济发展包括了产业结构、城乡结构、区域结构的优化，也包括经济体制的不断完善。
（2）人类发展理念在强调经济发展的同时，也强调社会发展，尤其强调社会部门和公共服务部门的发展，社会组织成长和社会结构优化等；强调通过公共产品供给能力的建设提高人类发展水平。
（3）人类发展理念重视可持续发展。强调既要使人类的各种需要得到满足，个人得到充分发展；又要保护资源和生态环境，不对后代人的生存和发展构成威胁。它强调从生活质量不断提高的角度看待可持续发展，而不仅仅是从物质财富增长角度看待可持续性。
（4）人类发展理念最核心的是人自身的发展。人类发展理念更加关注人们在经济社会发展过程中自身能力的形成和提高，更加关注人的自由全面发展，更加强调公众参与的重要性。根据现代人类发展理念，人类发展的本质是要为全体社会成员创造一个能够充分发挥自身潜力，使他们能够过上符合自身需要和利益的生活，并且形成有作为、有创造性的环境，使他们对于自己认为有价值的生活方式有更多的选择空间。人类发展的核心是人，人是一个国家真正的财富。人类发展所包含的内容要远远超过经济增长，经济增长只是扩大人们选择机会的一种手段——即使是非常重要的一种手段。扩大人们选择机会最根本的是培养人生活中所需要的一系列能力。人类发展所需要的最基本的能力包括，过健康长寿的生活，有知识，有为过体面生活所必需的资源，并能够参与社区生活。如果没有这些，就不可能得到生活中的很多机会和选择。
2.人类发展报告如何评价一个国家（地区）的发展状况？
《人类发展报告》是由联合国开发计划署（UNDP）就全球关注的一些有关人类发展的重大问题，于每年选定一个主题，委托一个独立的专家小组就该问题进行分析并提出相关建议的一份政策报告。人类发展报告的三位创始人是Mahbub ul Haq、Streeten、Sen，其核心理念是发展的根本目的在于扩展人的可行能力。1990年，联合国开发计划署发布了全球第一份《人类发展报告》，当时发布的目的只有一个，就是在所有的经济争论、政策制定和宣传中，把人置于发展进程的核心位置。这个目的既简单又宏大，需要超越收入层面去评价人们长期重的生活水平。
《人类发展报告》由学界、政界和公民社会的领导人物组成的世界性的资讯网络为报告提供数据、观点和最佳实践。但《人类发展报告》并不是联合国开发计划署根据某个既定的发展方案授权制定，也不仅仅是世界发展进程的情况报告，而是整套人类发展路径，包括政策优先议程、分析评估工具及一套完整的概念框架。联合国已经发布了640份人类发展报告，其中包括18份全球人类发展报告；33份区域人类发展报告；589份国家和国家以下各级人类发展报告，涉及130多个国家。
《人类发展报告》对人的能力提升予以特别关注。这些能力涉及三个主要领域：（1）长寿而且健康的生活；（2）受教育水平；（3）体面的生活和尊严。为更好地综合评估世界各国的人类发展水平，UNDP根据预期寿命计算预期寿命指数、用成人识字率和综合入学率计算教育指数、用人均国内生产总值计算GDP指数，在此基础上计算人类发展指数（HDI）。一个国家（地区）在不同时期的发展水平、不同区域在同一时期的发展水平和不同区域在不同时期的发展水平，与这个国家（地区）的预期寿命指数、教育指数和GDP指数呈正因果关系，都可以用HDI衡量。人类发展指数计算方法是高度简化的，虽然难以反映人类发展的全貌，但与过去单一关注经济增长的评估方法相比，人类发展指数是发展评估方法的巨大进步。
从第一份《人类发展报告》发布以来，对人类发展水平进行测量的发展尺度不断完善，由原来的单一的人类发展指数发展成为包括人类发展指数、性别发展指数、性别赋权尺度和人类贫困指数在内的一整套综合评价体系。
3.为什么说国别人类发展报告是全球人类发展报告的重要“智力库”？
为了更广泛的推广人类发展理念，使人类发展成为各国政府政策议事日程的重要项目，联合国开发计划署从1992年开始发行国别人类发展报告。通过人类发展指数、政策建议框架、以及与各国的科研机构和组织进行交流、合作，以及委托其撰写国别人类发展报告等多种方式，人类发展的理念已逐步引入各国的政策制定中，并引起各国专家、学者和社会人士的普遍关注和认可，为推动各国的发展发挥了积极的作用。《人类发展报告》提供的信息及及其分析范式已经被全世界多数国家所接受。自1992年孟加拉国和喀麦隆两国首次发布国别人类发展报告以来，至目前已有147个国家发布了国别人类发展报告。
国别人类发展报告旨在推广人类发展理念，综合评估各国的人类发展状况，分析影响人类可行能力、国家竞争力、国民参与度以及公平与可持续发展的相关因素，就相应问题提供一揽子的政策建议，并与各国政府和非政府组织合作共同推进政策措施的实施。
国别人类发展报告使人类发展理念在一国得到更好地普及。国别人类发展报告发布数量的持续上升，本身就标志着发展理念正逐步向以人为中心的方向转变，标志着对人类发展指数等度量人类发展水平尺度的认可。当前世界各国都把关注人的全面发展作为一切政策的核心，从贫困、安全饮用水、环境等与人类发展密切相关方面进行仔细研究，把国民收入水平的提高、经济的快速增长当作人类发展的工具和手段，而不再是最终目的，这不能说没有国别人类发展报告的贡献。
国别人类发展报告为一国评价本国的政策提供了一个有效工具。通过提供全面的人类发展指数和指标，国别发展报告有助于帮助所在国家掌握在人类发展和贫困等方面的进展和倒退。在很多的国别人类发展报告中，人类发展指标（人类发展指数、性别发展指数、贫穷指数）已经按照地区、群体、性别、城乡等进行了分开测量。通过对不同种类的人类发展指标的比较，政府可以更为容易地确定人类发展水平落后的地区或群体，从而为制定相应的发展计划提供了依据。同时，通过对不同地区或群体人类发展指标的比较，为衡量政府公共支出的效果提供了重要的依据，也为政府调整公共支出方向打下了基础。
国别人类发展报告为推动一国人类发展水平的不断提高提供了有效的政策建议。国别人类发展报告全面评估一国的人类发展状况或对该国国民关注的焦点问题进行分析，受联合国委托的人类报告撰写组是通过与政府以及合作伙伴协商、沟通来完成报告的写作的，这使报告所提出的政策建议具有较强的适用性和可操作性，并逐渐建立起为一国政府提供促进人类发展建议的政策框架。
国别人类发展报告对全球人类发展报告也是十分有益的。例如，在1998年的全球人类发展报告中，就利用了玻利维亚、纳米比亚、尼日利亚、菲律宾和赞比亚等的国别人类发展报告对人类发展中的不平衡问题、贫困问题和性别平等问题进行的分析。同时，人类发展报告也大量使用国别人类发展报告中的数据。总之，国别人类发展报告为全球人类发展报告的撰写提供了便利条件，国别人类发展报告可以说是全球人类发展报告的重要“智力库”。
4.为什么《中国人类发展报告2007》选择以“惠及13亿人的基本公共服务”为主题?
中国从1997年开始出版《中国人类发展报告》，迄今为止已经出版了五份中国人类发展报告，分别是：
（1）《1997年中国人类发展报告——人类发展与扶贫》：这是第一份以中国为对象的人类发展报告。本报告较为详细地探讨了广泛的人类发展问题，包括收入分配、卫生、教育和营养、人口与人口流动、妇女地位、就业、社会治安管理，以及自然环境的状况等。本报告肯定了中国在促进人类发展方面已经取得令人瞩目的成就：贫困率下降，全民的健康和教育状况得到了改善。
（2）《1999年中国人类发展报告——过渡时期的国家角色》，本报告以国家为研究对象，分析了从新中国成立到改革开放前和改革开放后两个不同时期，国家在市场失灵、构建市场组织、收入分配、人类发展、国际经济等方面的角色变化。并对中国改革开放中人类发展的一些主要问题进行了分析，包括失业、地区差距、收入和公共服务的城乡差距、环境恶化、政府管理能力的下降及其结果等。
（3）《2002年中国人类发展报告——绿色发展，必选之路》，该报告的主题是中国的环境问题，分析了环境对人类生活、健康、经济以及国家治理结构的影响，考察了决定环境变化的力量和趋势，探讨了使中国走上健康发展道路所必须做出的政策抉择。
（4）《2005年中国人类发展报告——追求公平的人类发展》，这是第一份由中国人写的中国人类发展报告，该报告认为中国的不公平主要体现在城乡之间，地区之间，性别之间和不同的社会群体之间。为实现公平和可持续性的人类发展，中国需要在医疗卫生、教育、性别和社会保障等人类发展层面加大投入；使不同地区和民众公平地分享发展带来的利益。这对中国的减贫、社会进步和实现千年发展目标的努力至关重要。
（5）《中国人类发展报告2007——惠及13亿人的基本公共服务》由中国（海南）改革发展研究院组织撰写，是由中国人写的第二份中国人类发展报告。该报告以改革开放为背景，以“惠及13亿人的基本公共服务”为主题。
当前中国人类发展所取得的成就，直接得益于改革开放。以十一届三中全会的召开为标志，中国的改革开放已经步入第30个年头。在过去的30年中，中国由高度集中的计划经济向现代市场经济的转变、由封闭半封闭经济向开放型经济的转变，深刻地改变了中国人类发展的制度基础和制度环境。新世纪新阶段，中国人类发展水平的进一步提高，仍需要加快改革开放步伐，推进包括经济体制、政治体制、文化体制、社会体制在内的全面改革。因此，以改革开放为背景撰写2007年度中国人类发展报告，既可以在中国改革开放进入30年之际，充分总结中国人类发展与改革开放之间的内在规律性，又可以为中国下一步的改革开放提出相关政策建议。
为13亿人提供基本而有保障的公共服务，是促进新阶段中国人类发展的关键。在过去近30年中，经济增长对促进中国人类发展发挥了重要作用。但经济增长本身并不是目的，最终的目的是实现人的发展。建立有效的公共服务体制，为广大社会成员提供义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务，是使经济增长成果转化为人的全面发展的有效途径。进入新阶段，全社会公共需求快速增长同公共服务不到位，基本公共产品短缺的矛盾已成为当前中国突出的矛盾，越来越受成为人们普遍关注的焦点问题。在这样一个大背景下，加快建立惠及13亿人的基本公共服务体系，逐步实现基本公共服务均等化，不仅可以使中国经济增长建立在人的发展的基础上，实现可持续发展，还可以有效地缩小收入分配差距，最大限度地实现社会和谐。2007年中国人类发展报告以“惠及13亿人的基本公共服务”为主题，可以比较充分地揭示中国人类发展与基本公共服务之间的内在联系，可以为中国正在致力建设的公共服务体制提出有益的建议，对推进中国人类发展朝着公平的方向迈进提供有益的参考。
5.如何界定中国现阶段的基本公共服务？
所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。基本公共服务包括三个基本点，一是保障人类的基本生存权(或生存的基本需要)，为了实现这个目标，需要政府及社会为每个人都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；二是满足基本尊严（或体面）和基本能力的需要，需要政府及社会为每个人都提供基本的教育和文化服务，三是满足基本健康的需要，需要政府及社会为每个人提供基本的健康保障。随着经济的发展和人民生活的水平的提高，一个社会基本公共服务的范围会逐步扩展，水平也会逐步提高。
中国政府提出了基本公共服务均等化的目标，但在操作层面必须明确界定基本公共服务的内容。从中国的现实看，可以运用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来界定。所谓基础性，是指那些对人类发展有着重要影响的公共服务，它们的缺失将严重影响人类发展。所谓基础性，是指那些对人的发展有着重要影响的公共服务，是人所必须的公共服务，它们的缺失将严重影响人的发展。所谓广泛性。是指那些影响到全社会每一个家庭和个人的公共服务供给。所谓迫切性，是指事关广大社会最直接、最现实、最迫切利益的公共服务。所谓可行性，是指公共服务的提供要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应。
从上述标准判断，义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务，是广大城乡居民最关心、最迫切的公共服务，是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的公共服务，成为现阶段我国基本公共服务的主要内容。
6.基本公共服务对促进人类发展有哪些重要作用？
人类发展的本质是人的发展，而人的发展取决于一个国家（地区）的基本公共服务供给状况。因此，基本公共服务是人类发展的重要条件，也是人类发展的重要内容。教育承担着社会、经济、文化、政治等功能，是直接影响人类发展的重要因素。教育是提高人力资本存量、推动经济发展的基本途径。教育有助于促进社会流动，促进社会整合与社会公平。义务教育是整个教育体系的基础，义务教育公平体现着个人成长的起点和未来发展机会的公平。公共卫生与基本医疗服务造福于人类，在国民经济和社会发展中具有独特的地位。对于个人来说，健康具有重要的本体性价值，是衡量人的素质的主要指标。从社会角度讲，健康构成一个社会人口素质的基础。投资于健康就是投资于未来经济发展，社会拥有了健康就是拥有了“财富”。基本社会保障是社会的“安全网”和“减震器”，构建规范稳定的基本社会保障制度有助于提高全体社会成员的生活质量，营造安定有序的社会环境。就业是民生之本，是人民群众改善生活的基本前提和基本途径，决定着每个家庭的生计。对劳动者而言，就业和再就业是他们赖以生存、融入社会和实现人生价值的重要途径和基本权利；对社会而言，就业关系到亿万劳动者及其家庭的切身利益，是促进社会和谐的重要基础；对经济发展而言，就业关系到劳动力要素与其他生产要素的结合，是生产力发展的基本保证；对国家而言，就业是民生之本，国家稳定之基，也是安国之策。公共就业服务是促进就业的重要手段，是缓解就业压力的重要途径。
……
