卫生部副部长刘谦谈医改的制度设计和政策要点
《行政管理改革》杂志供稿 作者：卫生部副部长刘谦
来源：人民网-时政频道
一、 医改文件坚持的基本方向和原则
党的十七大报告是深化医药卫生体制改革的重要指导。医改方案就是对党的十七大报告关于卫生工作要求的细化和实化，其政策导向、政策原则、政策框架与十七大报告的精神是完全一致的。
这次改革最突出的特点是：坚持公共医疗卫生的公益性质，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务的理想。这是我国卫生发展从理念到体制的重大创新，是建设现代国家的必然要求。具体来说：
在改革的方向上，十七大报告提出要“坚持公共医疗卫生的公益性质”，这是贯穿整个医改方案的一条主线。改革从维护广大群众健康权益出发，强调政府在基本医疗卫生制度中的责任和在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位；强调把社会效益放在医疗卫生工作的首位，强化其公益性质。这一根本价值取向的确立，对于保证卫生改革发展的正确方向具有重要意义。
在改革的理念上，首次提出“把建设基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供”。具体而言，它有两层含义：第一，改革的目的十分鲜明，就是要建立基本医疗卫生制度，努力实现人人享有基本医疗卫生服务的目标。第二，建立基本医疗卫生制度对于改善民生、维护社会稳定、促进社会和谐不可或缺，而这又不能完全依靠市场来提供，政府理应承担重要责任。第三，基本医疗卫生制度是不断发展和完善的，其发展水平取决于国力水平，现阶段发展水平可能低一些，但随着经济社会进一步发展会逐步提高。总之，这一理念的提出，在我国医疗卫生事业发展中具有重要意义。
在近期改革的重点上，突出基本、基础和基层。从国情出发，医改方案提出要首先解决医疗公平问题，保基本需求。例如，医改方案首次提出建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系；首次提出基本公共卫生服务均等化的目标；首次提出初步建立国家基本药物制度。医改方案还提出着力加强基层医疗卫生服务体系建设，使广大城乡群众不出乡村、不出社区就能得到比较好的基本医疗卫生服务。这些都是立足我国社会主义初级阶段的基本国情和人民群众最迫切的健康需求作出的战略选择，力求以有限的卫生资源，实现健康公平的目标。
二、 医改的总体框架和政策要点
概括起来说，我国基本医疗卫生制度的基本框架就是 “一个目标、四大体系、八项支撑”，即以建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗卫生服务为总体目标；以完善公共卫生服务、医疗服务、医疗保障和药品供应保障四大体系为主要任务；以建立和完善医药卫生的管理、运行、投入、价格、监管、科技与人才、信息、法律等八项体制机制及条件作为保障四大体系有效运行的支撑。四大体系四位一体，相辅相成，八项支撑配套建设，共同涵盖了医药卫生体制改革的主要方面。
（一）完善医药卫生四大体系，建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度
一是全面加强公共卫生服务体系建设。以促进城乡居民享有均等化的公共卫生服务为目标，重点是扩大国家公共卫生服务范围，整合公共卫生资源，突出专业公共卫生机构和城乡基层卫生服务机构的功能、定位和发展方向；提高公共卫生服务能力和突发公共卫生事件应急处置能力，加强健康教育，促进社会卫生工作。
二是进一步完善医疗服务体系。加快建立和完善农村三级医疗卫生服务网络和以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系，重点是加强城乡基层卫生服务网络建设，明确其功能定位；逐步实现社区首诊、分级医疗和双向转诊，合理配置医疗资源，方便群众看病就医；充分发挥中医药在疾病预防控制、应对突发公共卫生事件及医疗服务中的作用，减轻群众用药负担。
三是加快建设医疗保障体系。加快建立覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系，重点是加快城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助等基本医疗保障体系建设，实现各个制度的应保尽保，并做好制度间的衔接；逐步提高保障水平，缩小不同人群之间的医疗保障差距，最终实现制度框架的基本统一；鼓励社会团体开展多种形式的医疗互助活动，积极发展商业健康保险，满足多层次的医疗保险需求。
四是建立健全药品供应保障体系。重点是建立国家基本药物制度，明确国家基本药物的遴选、生产供应和使用及医保报销政策，规范和整顿药品生产流通秩序，保障人民群众安全用药。
（二）完善八项体制机制，保障医药卫生体系有效规范运转
一是建立协调统一的医药卫生管理体制。实施属地化和全行业管理；强化区域卫生规划，优化医疗卫生资源配置；推进公立医院管理体制改革；完善基本医疗保险管理体制，逐步整合基本医疗保险经办资源。
二是建立高效规范的医药卫生机构运行机制。公共卫生机构的收支全部纳入预算管理；转变基层医疗卫生机构的运行机制，实行药品零差率销售，提供低成本服务；规范公立医院运行机制，实行医药收支分开管理，探索多种方式逐步改革或取消药品加成政策，同时完善综合补偿机制；提高医疗保险经办机构的管理能力和管理效率。
三是建立政府主导的多元卫生投入机制。完善政府卫生投入机制，兼顾供方和需方，政府卫生投入增长幅度要高于经常性财政支出增长幅度，使政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高，使政府卫生投入占卫生总费用的比重逐步提高，有效减轻个人基本医疗卫生费用负担；明确政府对公共卫生、城乡基层医疗卫生机构和公立医院以及基本医疗保障的投入政策和重点；鼓励和引导社会资金兴办非营利性医疗机构；鼓励社会力量兴办慈善医疗机构。
四是建立科学合理的医药价格形成机制。适当调整医疗服务价格，体现医疗服务成本和技术劳务价值；实行分级定价，促进病人合理分流；规范公立医疗机构收费项目和标准，改革收费方式；改进药品定价方法，严格控制药品流通环节差价率；发挥医疗保障对医疗服务和药品费用的制约作用。
五是建立严格有效的医药卫生监管体制。健全卫生监督执法体系，加强医疗卫生机构的准入和运行监管；强化医疗保障对医疗服务的监控作用；完善药品质量和价格监管体系；建立信息公开制度，鼓励第三方独立评价和行业自律。
六是建立可持续发展的医药卫生科技创新机制和人才保障机制。整合优势医学科研资源，加快实施医药科技重大专项；大力加强医药卫生人才队伍建设，重点加强公共卫生和基层卫生人才以及高层次人才培养；稳步推动医务人员的合理流动，加强医德医风建设，重视人文素质培养。
七是建立实用共享的医药卫生信息系统。积极推进公共卫生、医疗、医保、药品、财务监管的信息标准化和公共服务信息平台建设，方便群众就医，增加透明度，提高管理和服务能力。
八是建立健全医药卫生法律制度。加快推进基本医疗卫生立法工作；建立健全卫生标准体系；加快中医药立法工作。
以上就是根据党的十七大关于建立基本医疗卫生制度的要求所设计的医药卫生体制改革的基本框架和主要政策措施。它描绘了我国卫生事业发展的宏伟蓝图，是实现2020年人人享有基本医疗卫生服务的重大制度安排。
三、 近期五项重点改革任务
为贯彻落实《关于深化医药卫生体制改革的意见》，使改革尽快取得实效，国务院在坚持改革的总原则和总体思路的基础上，明确了2009－2011年需要抓好的五项重点改革任务，可以概括为“四个基本”和“一个试点”。
第一，加快推进基本医疗保障制度建设。加快扩大医疗保险覆盖面，三年内城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗覆盖城乡全体居民，参保率均提高到90%以上；提高基本医疗保障水平，2010年各级财政对城镇居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年120元，并适当提高个人缴费标准；逐步提高对政策范围内的住院费用报销比例和最高支付限额，逐步扩大门诊费用报销范围和比例；规范基本医疗保障基金管理；完善城乡医疗救助制度；提高基本医疗保障管理服务水平。
第二，初步建立国家基本药物制度。建立国家基本药物目录遴选调整管理机制，制定和公布基本药物目录；初步建立基本药物供应保障体系，规范基本药物采购和配送；建立基本药物优先选择和合理使用制度。2009年起政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物，其他各类医疗机构必须按规定使用基本药物，所有零售药店均应配备和销售基本药物。要把基本药物全部纳入基本医疗保障药品报销目录，保证群众基本用药的可及性和有效性，减轻群众基本用药负担。
第三，健全基层医疗卫生服务体系。加快农村三级医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务机构建设；较大幅度地增加政府投入，重点加强县级医院（含中医院）、中心乡镇卫生院、困难地区城市社区卫生服务中心和边远地区村卫生室建设；加强基层医疗卫生队伍建设，着力提高基层医疗卫生机构服务水平和质量；改革基层医疗卫生机构补偿机制；转变基层医疗卫生机构运行机制，逐步建立分级诊疗和双向转诊制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务。
第四，促进基本公共卫生服务逐步均等化。逐步按项目向城乡居民统一提供疾病预防控制、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务；有效预防控制重大疾病及其危险因素；健全城乡公共卫生服务体系，完善公共卫生服务经费保障机制，达到2009年人均基本公共卫生服务经费标准不低于15元，2011年不低于20元；逐步提高服务效率和质量，缩小城乡居民基本公共卫生服务差距。
第五，推进公立医院改革试点。选择部分地区进行公立医院改革试点，逐步改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制；鼓励各地积极探索政事分开、管办分开的有效形式，完善医院法人治理结构；推进公立医院补偿机制改革，加大政府投入，完善公立医院经济补偿政策，逐步解决“以药补医”问题；加快形成多元办医格局；通过改进医院内部管理，优化服务流程，规范诊疗行为，提高服务质量和效率。
以上就是医改文件的基本框架。总体而言，医改文件贯穿了以人为本的科学发展观和构建社会主义和谐社会的指导思想，充分考虑了我国的基本国情，比较准确地把握了卫生事业发展的内在规律，既立足长远的基本医疗卫生制度建设，又着力解决当前存在的主要问题，既借鉴国际上的有益做法，又总结吸收以往改革的经验，在改革管理体制、完善运行机制、加大政府投入、保障群众利益等方面均有新的突破，为实现人人享有基本医疗卫生服务的目标奠定了制度和政策基础。深化医药卫生体制改革是一项涉及面广、难度大的社会系统工程。我国人口多、人均收入水平低，城乡、区域差异大，以及长期处于社会主义初级阶段的基本国情，决定了深化医药卫生体制改革是一项十分复杂艰巨的任务。三十多年改革开放的经历告诉我们，经验来自于实践，来源于基层。党中央、国务院已经指明了医药卫生体制改革的方向和框架，为建立中国特色医药卫生体制奠定了坚实基础。我们要紧紧把握正确的方向，坚持实事求是的思想路线，紧密结合具体实际，大胆实践、积极探索，为实现人人享有基本医疗卫生服务的目标努力奋斗!
(责任编辑：魏小刚)
