什么是复议申请的管辖?

行政复议管辖是指各行政复议机关对行政复议案件在受理上的具体分工，即哪一类行政复议应由哪一类行政职能部门或哪一层级的行政机关进行复议并作出决定的权限划分。

根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的行政复议，该部门的本级人民政府或者上一级主管部门均有管辖权。即申请人可以选择向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以选择向上一级主管部门申请行政复议。这是行政复议便民原则在管辖上的直接体现。但申请人不能就同一具体行政行为，同时向两个有管辖权的行政机关提出复议申请。如果申请人向两个有管辖权的行政机关提出复议申请，则应当由最先收到申请的行政机关管辖。

申请的管辖

所谓复议申请的管辖，是指行政复议机关受理复议申请的权限和分工。

(1)一般管辖

行政复议申请的一般管辖，是指在通常情况下不服行政机关具体行政行为的复议申请管辖。它主要包括以下三种：

①不服县级以上各级人民政府工作部门具体行政行为的复议申请管辖。行政复议法第12条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”行政复议法的这一规定，更多地体现了公正性和便于申请人申请复议的原则，但“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”之所以如此规定，是由于这些机关行使的职权属于中央政府的职权，需要保证高度的集中统一。

对国务院部门的具体行政行为不服的，向做出该具体行政行为的国务院部门申请行政复议：对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请做出最终裁决。行政复议法的这一规定，既体现了国务院部门在复议申请管辖上的例外，即由作出原具体行政行为的机关管辖：又体现了最终由人民法院或国务院审查其具体行政行为合法性的原则，是一个正确而又符合实际的规定。

②不服地方各级人民政府具体行政行为的复议申请管辖。行政复议法第13条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”凡是应由政府复议的案件，往往具有综合性、复杂性和较大的难度。办理这类复议案件，要协调诸多关系，有时还往往与制定规范性文件的行为联系在一起。按照我国宪法和地方组织法的规定，国务院和县级以上地方人民政府有权改变或者撤销所属工作部门和下级人民政府不适当的决议、决定和命令等。因此，下级人民政府所作具体行政行为引起相对一方复议的请求，上一级人民政府依法当然拥有复议管辖的权限，这是行政机关隶属性的必然结果，也是解决此类复议案件的必然要求。

行政复议法第14条对省、自治区、直辖市人民政府具体行政行为的复议申请管辖做出了例外规定，即对其行为不服的，向做出该具体行政行为的省级人民政府申请行政复议：对复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼或申请国务院做出最终裁决。

③不服省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级人民政府具体行政行为的复议申请管辖。行政复议法第13条第2款规定：“对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。”行政复议法之所以规定这一新的管辖条款，是由于县级地方人民政府做出的具体行政行为越来越多，如果对其不服均向省、自治区人民政府申请复议，则省、自治区人民政府不堪重负，申请人和被申请人也十分不便；同时，地区行署作为省、自治区人民政府的派出机关，拥有代表其管理县级地方人民政府的权力和职责，理应作为上一级复议机关。

(2)特殊管辖

行政复议申请的特殊管辖，是指除一般管辖之外的特殊的管辖情形。根据行政复议法第15条规定，特殊管辖主要有以下5种：

①不服地方人民政府派出机关具体行政行为的复议申请管辖。

行政复议法第15条第1款第1项规定：“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。”根据我国地方组织法规定，县级以上地方人民政府的派出机关是指省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署，县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所，市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。这些派出机关代表设立它的人民政府履行行政职能，对其做出的具体行政行为不服，只能向设立这些派出机关的人民政府申请复议。

②不服政府工作部门设立的派出机构依法以自己名义做出的具体行政行为的复议申请管辖。行政复议法第15条第1款第2项规定：“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义做出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。”随着我国行政执法实践的需要，一些政府部门依法设立了派出机构。如果这些派出机构是以设立它的行政机关的名义做出的具体行政行为，则应视为行政委托，仍按→般管辖的规定确定管辖机关：如果是依法以自己的名义做出的具体行政行为，则申请人既可选择向设立它的部门、也可选择向该部门的本级地方人民政府申请行政复议。③不服法律、法规授权组织的具体行政行为的复议申请管辖。

行政复议法第15条第1款第3项规定：“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。”法律、法规授权的组织虽然不是行政机关，但负有对特定领域实施管理和监督的职责；不服该组织做出的具体行政行为的复议申请，只能由直接管理该组织的行政机关管辖。

④不服两个或两个以上行政机关以共同名义做出的具体行政行为的复议申请管辖。行政复议法第15条第1款第4项规定：“对两个或两个以上行政机关以共同的名义做出的具体行政行为不服的，向其共同上级行政机关申请行政复议。”在行政管理领域中，两个或两个以上行政机关以共同名义做出的具体行政行为较多，对此，应区别情况由不同的上级行政机关作为复议机关。如同一人民政府所属的两个或两个以上工作部门以共同名义做出的具体行政行为，则以该工作部门所属的人民政府作为复议申请管辖机关，这种情况最为普遍；如同一级别或不同级别的两个或两个以上地方各级人民政府以共同名义做出的具体行政行为，则以它们的共同上一级人民政府作为复议申请管辖机关；如同一级别(非同一政府}或不同级别政府的两个或两个以上工作部门以共同名义做出的具体行政行为，则由它们的共同上一级人民政府工作部门或共同上一级人民政府作为复议申请管辖机关。

⑤不服被撤销的行政机关在撤销前做出的具体行政行为复议申请管辖。行政复议法第15条第2款第5项规定：“对被撤销的行政机关在被撤销前所做出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。”如果继续行使其职权的行政机关是同级人民政府的另一工作部门的，则应按照一般管辖的规定确定复议申请管辖机关；如果继续行使其职权的行政机关是被撤销行政机关所属的同级人民政府的，则由其上一级人民政府作为复议申请管辖机关。在复议实践中也可能会出现没有继续行使被撤销行政机关职权的行政机关存在的情况，这时似应由做出撤销决定的行政机关的上一级行政机关作为复议申请管辖机关为好，以充分保障公民、法人或其他组织的复议申请权。

对上述五类属特殊管辖的行政复议案件，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，并由该县级地方人民政府将不属于自己管辖的复议申请按照特殊管辖的其他规定，于接到行政复议申请之日起7日内转送其他行政复议机关，并告知当事人。

(3)转送管辖和指定管辖

①转送管辖。接受属特别管辖的行政复议案件的县级地方人民政府，对不属于自己受理的行政复议申请，应当在收到该复议申请之日起7日内转送有关复议机关，并告知申请人。转送管辖必须具备三个条件：第一，必须属于特殊管辖的复议案件；第二，转送机关是县级人民政府，且对该案件没有管辖权；第三，受转送的复议机关对该案件有管辖权。转送管辖对受转送的复议机关具有约束力，受转送的复议机关不能拒绝接受转送，也不能再自行转送其他复议机关。如果受转送的复议机关认为对该转送案件确无管辖权，应当告知申请人向有关复议机关提出。

②指定管辖。指定管辖是指对某一行政复议案件，上级行政机关或同级人民政府指定某一行政机关管辖。虽然行政复议法对此未作规定，但根据我国现行立法和行政复议实践，指定管辖确有可能基于下列情况发生z第一，有管辖权的行政机关由于特殊原因不能行使管辖权，或行使管辖权确有困难，此时由上级行政机关或同级人民政府指定管辖。第二，行政复议机关因复议案件管辖权发生争议，争议双方协商不成时，由他们的共同上一级行政机关指定管辖。第三，由于法律、法规规定较为笼统、模糊，而产生行政复议案件管辖权不明确的情况，此时由做出具体行政行为的行政机关的上一级行政机关指定管辖。