如何确保政府部门IT项目监理顺利实施
政府部门IT项目的开发方式有四种：独立开发，委托开发，合作开发，以及购买现成软件然后再进行二次开发。无论是哪种开发方式，都需要组建政府部门IT项目组。对于独立开发方式，开发人员与系统最终用户属于一个单位，不存在原则上的冲突。对于后三种开发方式，在项目组内部，则出现两个利益主体的成员，一方主要表现为系统开发人员，另一方则主要表现为业务支持人员。由于双方在技术和业务上的信息互不对称，就很有可能发生通过损害对方使自己受益的事情，因为，对于一个“蛋糕”大小已经明确的游戏，两个参与者玩的只能是零和游戏。在以下分析中，我们按照利益主体的不同，将政府部门IT项目组简单地分为系统开发人员和业务支持人员。这样，我们就可以将这两类人员简单地称为甲方(用户方，由业务人员组成)和乙方(开发方，由系统开发人员组成)，并且在两方之间存在一个合同关系，这时我们发现，政府部门IT项目建设的双方是一对“委托人——代理人”的关系。作为委托人的用户方要改变自己的信息不对称地位，就需要设计一套机制和合同来激励或约束作为代理人的开发方。聘请咨询和监理就是委托人采取的对策。
政府部门IT项目建设风险在许多正在进行政府部门IT项目建设的业主单位中，由于了解信息技术的人才太少，特别是由于信息技术更新换代快，一般企业技术人员很难掌握最新的信息技术和信息设备，这就使得甲方与乙方在信息项目实际建设中的信息严重不对称。对策双方的信息不对称，不但表现在有关信息产品和信息技术的知识上，还表现在对策双方对甲方的业务上。由于乙方对甲方的业务术语理解不一定全面和准确，有可能在乙方看来含义非常简单的一个业务功能在甲方的经典著作或国家标准中含义非常丰富，需要做大量的工作。这样，乙方按照自己的理解与甲方签了协议，但真正实施时却必须按甲方的国家标准去实施，这种扯皮的事在项目实施过程中大量存在。因而在信息项目的对策模型中，很难说乙方就一定能在合同中处于优势。另一方面，由于信息化热潮的影响，许多公司纷纷进入政府部门IT项目建设市场，这些公司中难免有不少是属于鱼目混珠一类的，他们可以在报价中拚命压低价格赢得标书，但在实际建设中却以各种手段欺骗用户，使用户蒙受巨大损失。还有一些很有名气的院校和公司承接政府部门IT项目建设业务之后，由于各种业务量太大，对其中一些中小项目投入精力不够，雇请一些新手作项目，囫囵吞枣，出了问题要么说用户当时没有说清楚，要么说用户水平太低不会用。然而，即使乙方很勤奋，将方案做得很先进、很完美，充分考虑各模块的设置，也重视信息安全等问题，仍有可能因为乙方对甲方业务信息的理解能力不够，而使得乙方的方案和产品偏离甲方的真实需求。 在政府部门IT项目的建设过程中，还存在着一种其他项目中没有的风险，这就是政府部门IT项目的建设还是一项管理工程。作为一项管理工程，这对甲乙双方来讲都存在巨大风险。这是因为，政府部门IT项目是新生产力的代表，它必然要求有新的生产关系与其相适应。一个政府部门IT项目要建设成功，必须要求业主单位积极调整管理体制、运作机制和业务流程，这必然会触及到某些部门或某部分人的利益，而这往往是甲乙双方在签合同之初没有充分考虑到的。这样，政府部门IT项目在实施之后，就会由于甲方改革不力或与政府部门IT项目的实施步调不一致而导致政府部门IT项目迁就现有体制、模拟现有体制，最终的结果就是新的政府部门IT项目不能发挥应有效益，甚至失败。这是因甲方引起，对甲乙方都极为不利的项目风险。有许多企业讲，若一个政府部门IT项目的建设失败了，将不仅仅是经济上的损失，更是时间上的损失和心理上的打击，因为现在竞争太激烈了，若没有在技术创新上占据领先地位，反而打击了员工的士气，就有可能被竞争对手所击败。
综上所述，政府部门IT项目的建设不但存在着因信息量不对称引发的风险，还存在着因对策双方信息处理能力不对称引起的风险；不但有政府部门IT项目的特殊性引发的风险，还有政府部门IT项目的建设同时又是管理工程引发的风险；不但有经济风险，还有时间风险、心理风险等。因而，我们需要探索一种激励机制来规避这些风险。项目监理制有助风险控制实行项目监理制是国际上确保工程项目质量和进度的一种通行惯例。我国于1986年开始探索、引入项目监理制度并在工程建设中予以应用，收到了明显的效果。随着政府部门IT项目建设理论的发展，监理的思想已经渗透到政府部门IT项目建设中了。所谓政府部门IT项目监理，是指聘请开发方与用户方外的第三方(丙方)，根据政府部门IT项目的开发规律以及开发合同和监理合同的要求，对政府部门IT项目开发过程中的行为、事件和文档进行审查和监督，为用户方提供与项目有关的信息和信息处理能力的支持，以确保政府部门IT项目建设成功。
对政府部门IT项目监理人员的要求是很严格的，只有具备以下至少三个基本条件，才能胜任政府部门IT项目的监理工作：
1)公正、独立、有很强的责任感；
2)非常熟悉信息技术和信息产品，又非常熟悉管理工作；
3)有丰富的、成功的政府部门IT项目建设经验。
具备这三个基本条件的监理人员，就能极大地降低政府部门IT项目的建设风险。
首先，监理非常熟悉信息技术和信息产品，有丰富的、成功的政府部门IT项目建设经验，能对信息产品、信息技术、政府部门IT项目建设方案进行正确评价和选择，并能对乙方提供的各种证明材料、演示软件等市场信号进行辨析。
其次，在政府部门IT项目的建设过程中，监理方可以根据自己的经验判明乙方是否偏离了甲方的实际需求，是否简化了系统的功能模块，是否采用了性能较低的配置或质量较差的产品，是否隐含了安全问题或系统的缺陷，等等。
除上述两种主要由乙方形成的风险外，监理方还能大大降低由于甲方因管理改革不到位或不及时造成的风险。监理方有丰富的管理知识和成功的政府部门IT项目建设经验，它能在开发合同签订之初，指出甲方为了建设该信息项目需要调整的业务流程或管理体制，并制订出一个详细的改革计划，并在系统建设过程中，不断督促甲方按计划排除阻力进行调整，从而降低政府部门IT项目建设中因生产关系不能及时调整适应新的生产力的风险。
所以，监理方不仅仅对乙方有约束，对甲方也有约束。对乙方而言，是监督和管理，重在监督；对甲方而言，是督促和助理，重在助理。其实，除了用户方非常希望有个“第三方”在他们建立政府部门IT项目时帮助把好质量、进度、成本三大关，有实力的乙方也希望有个“第三方”对其提供的政府部门IT项目方案及工程实施结果给予公正、恰当和权威的评价。因此，作为“第三方”，成立政府部门IT项目监理公司，实行监理制度势在必行。
政府部门IT项目监理模式政府部门IT项目监理的模式按照监理内容的程度不同，可以粗略地分为如下三种：咨询式监理、里程碑式监理和全程监理。
咨询式监理，是最简单的一种，只对用户方就系统建设过程中提出的问题进行解答，其性质类似于业务咨询或方案咨询。这种方式费用最少，监理方的责任最轻，适合于对政府部门IT项目有较好的把握、技术力量较强的用户方采用。
里程碑式监理，是指按照政府部门IT项目的开发规律，将政府部门IT项目的建设划分为若干个阶段，在每一个阶段结束都设置一个里程碑，在里程碑到来时通知监理方进行审查或测试。一般来讲，这种方式比咨询式监理的费用要多，当然，监理方也要承担一定的责任。不过，里程碑的确定需要乙方的参与，或者说监理合同的确立需要开发方的参与，否则就会因对里程碑的界定不同而互相扯皮。
全程式监理，显然是最复杂的一种，不但要求对系统建设过程中的里程碑进行审查，还应该派相应人员定期跟踪、收集系统开发过程中的信息，不断评估开发方的开发质量和效率。这种方式费用最高，监理方的责任也最大，适合那些对政府部门IT项目的开发不太了解、技术力量偏弱的用户方采用。为了更深入地研究政府部门IT项目的监理，我们选择全程式监理进行讨论。并且，如果没有特别说明，我们下面的讨论都是针对全程式监理的方式。
最后要说明的是，在一个政府部门IT项目的建设中，乙方可能有多个，比如硬件提供商、软件开发商、系统集成商等，而且每一个也可能涉及多个有关单位，因而监理方既可以由一个专业单位承担综合监理任务，也可以将一个复杂的项目分解为硬件提供、软件设计等一系列工作，由多个不同的专业单位分别进行监理。当然，对于政府部门IT项目这样复杂系数较高的项目，我们建议最好由一个开发方和一个监理方来负责系统建设，这样可以减少责任单位的“接口”数，避免扯皮现象。监理单位从事政府部门IT项目的建设监理活动，也应当遵循工程建设监理的一般准则，也就是“守法、诚信、公正、科学”的八字原则。我国的政府部门IT项目监理事业刚刚萌芽，每个监理单位，甚至每一个监理人员能否遵守守法、诚信、公正、科学八字原则，都会对这一事业造成一定的影响，尤其对监理单位、对监理人员自己的声誉带来很大的影响。所以我们提倡，作为监理人员，应像爱护我们的眼睛一样爱护我们的形象和我们的事业。监理费用及收益预期实行政府部门IT项目建设的监理制，其中一个很重要的问题是如何对监理提供的服务定价。理论上，监理费的构成应该是指监理单位在政府部门IT项目建设监理活动中所需要的全部成本，再加上应交纳的税金和合理的利润。参照国家对工程建设监理的有关规定，政府部门IT项目的监理费可以从政府部门IT项目建设工程的概算中列支。监理费的计算方法，一般由用户方与监理方协商确定。
对于政府部门IT项目监理费的确定，可以参照以下六种模式中的一种计算。
1.按时计算法
这种方法是根据合同项目所使用的时间(时间单位可以是小时，也可以是工作日，或按月计算)补偿费再加上一定数额的补贴来计算监理费的总额。单位时间的补偿费用一般是以监理单位职员的基本工资为基础，加上一定的管理费和利润(税前利润)。采用这种方法时，监理人员的差旅费、工作函电费、资料费以及试验和检验费、交通和住宿费等均由用户企业另行支付。这种计算方法主要适用于临时性的、短期的监理业务活动，比如咨询式监理业务。由于这种方法在一定程度上限制了监理单位潜在效益的增加，因而，单位时间内监理费的标准比监理单位内部实际的标准要高得多。
2.工资加一定比例的其他费用计算法
这种方法实际上是按时计算监理费形式的变换。即按参加监理工作的人员的实际工资的基数乘上一个系数。这个系数包括了应有的间接成本和税金、利润等。除了监理人员的工资之外，其他各项直接费用等均由用户单位另行支付。这种方法一般较少用，尤其是在核定监理人员数量和监理人员的实际工资方面，用户方与监理方之间难以取得完全一致的意见，导致用户方觉得旧的烦恼(来自开发方的)没去掉，新的烦恼又产生了。
3.监理成本加固定费用计算法
监理成本是指监理单位在政府部门IT项目监理项目上花费的直接成本。固定费用是指直接费用之外的其他费用。各监理单位的直接费用与其他费用的比例是不同的，但是，一个监理单位的监理直接费用与其他费用之比大体上可以确定个比例。这样，只要估算出某工程项目的监理成本，那么，整个监理费也就可以确定了。问题是，在商谈监理合同时，往往难以较准确地确定监理成本，这就为商订签监理合同带来较大的阻力。所以，这种计算方法用得很少。
4.固定价格计算法
这种方法适用于小型或中等规模的政府部门IT项目监理费的计算，尤其是监理内容比较明确的系统监理。用户企业和监理单位都不会承担较大的风险，经协商一致，就采用固定价格法。即在明确监理工作内容的基础上，以一笔监理总价包死，工作量有所增减变化，一般也不调整监理费。或者，按规模大小分为若干档，每档定一个系数，不同规模的监理费可以等于固定价格乘以相应系数。这种方法适用于程序比较规范的里程碑式监理业务。
5.按政府部门IT项目建设成本的百分比计算法
这种方法是按照政府部门IT项目规模大小和所委托的监理工作的繁简，以项目总投资的一定的百分比来计算。一般情况下，系统规模越大，建设投资越多，计算监理费的百分比越小。这种方法比较简便，颇受用户企业和监理单位双方的欢迎。采用这种方法的关键一环是确定计算监理费的百分比，一般是根据经验和监理的范围确定这个百分比。
6.按减少的项目风险计价
最后一种定价方式，是服务的价格参照监理方的服务减少政府部门IT项目建设风险的多少而定。风险与用户单位的信息量和信息处理能力有关。前面所说的各类风险，在不同的用户企业其风险等级是不相同的。对不同的信息产品，风险也不一样。比如，对于大多数用户单位来讲，关于计算机产品、网络产品、软件产品、数据库产品的信息量和信息处理能力是不一样的。对监理服务的定价是以用户方与开发方签订的总标的为基数，再乘以一定系数计算。根据风险等级不同，系数可以相应浮动。举例来说，对于一个硬件、网络、软件、数据库、集成等知识不确定性渐增的业主单位，可以将硬件系数定为5%，网络10%，软件15%，数据库20%，应用集成30%。将项目总标的划分为上述若干部分，即可得出监理服务价格。IT业界有两个80%的估计，即80%的系统失败了，或没有达到设计要求；而在失败的项目中80%的原因在于管理。目前还有的学者认为成功率不到10%。当然，对于什么是成功也有不同的理解。为了推测监理的效益，我们假设：1)成功项目投入产出比为m倍；2)无监理状况下政府部门IT项目建设成功率25%；3)有监理状况下政府部门IT项目建设成功率提高到75%。那么对于甲方来讲，对于总标的为A的项目，采用监理的效益为：监理的效益＝监理后的收益-监理前的收益-监理的成本＝A×m×75%-A×m×25%-A×15%＝A(50%×m-15%)以m为3倍计(一般成功的项目远高于3倍)，则监理的效益为1.35A，监理的成本只占监理前后收益之差的10%(即0.15/1.5)，所以，聘用监理非常有利于政府部门IT项目建设的成功，有助于甲方的利益。
由于政府部门IT项目监理还处于初级阶段我个人认为提出以下几点建设性意见：
1)用户单位应聘用监理方，并对其保持信任；
2)政府应为监理公司和监理市场的发育提供政策性支持和明确的法规；
3)舆论和媒体应多宣传政府部门IT项目监理的思想，特别是利用媒体的舆论监督效应；
4)学术界应进一步研究信息项目监理的具体模式，针对安全，政策适用性，价格策略等反面有所专题研究；
5)学校应培养能胜任政府部门IT项目监理业务的复合型人才，特别是现在各个大学中普遍建立的软件工程学院和行政管理学院等都可以适当引入此类课程或课题。。
文章来源: 网友原创
发布时间:2005-4-14
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