30年 电信监管走上“监管为民”之路
从1978年到2008年，回首中国通信产业的监管体制，已是天翻地覆。30年前，国有的邮电局系统监管、运营和服务一体，“行政命令”扮演着市场中的重要角色;如今，有效竞争已经形成，作为行业监管机构的工业和信息化部不掌握企业的所有权和经营权，电信监管已经进入了市场经济体制下的科学监管阶段。
其实，仔细探寻我国电信监管改革发展的脉络，会发现重要的事件多发生在最近十年，伴随着监管职能与企业经营逐步剥离过程的完成，从政企分开到“站高一步，退后一步”，再到“监管为民”，特别是今年工业和信息化部成立以后，电信监管已经完成了从行业权力的一部分，到维护用户利益，兼顾科学发展的战略职能切换。
监管独立：让市场来说话
北京邮电大学教授曾剑秋告诉记者，无论在世界上哪一个国家，电信业最初都曾被看作是天然垄断行业，实行的是纵向一体化的垄断经营体制，由国家统一经管，我国也不例外。所以，实际上在1998年以前，我国并不存在独立的电信监管，监管者与行业的经营主体是一体的，那时强调更多的是“政策”而不是监管。
上世纪80年代初，改革开放的总设计师邓小平提出要优先发展通信等基础设施，中央书记处和国务院作出两个“六条指示”，从中央到地方，各级政府制定了一系列扶持通信发展的政策，为电信的腾飞创造了良好外部环境。特别是国家制定的电话初装费政策，地方制定的电信附加费政策等，为电信的起步发展提供了必要的建设资金。值得注意的是，在扶持电信发展的诸多政策中，很大一部分是通过电信资费的形式体现的，广大用户直接为电信业的发展作出了贡献。
然后，信息产业部的设立，尤其是2000年《电信条例》制定以后，独立的电信监管制度才羽翼渐丰;党的十六大以后，建立了专门的国有资产监督管理机构，初步实现了政府管理职能与所有者职能的分离;国务院体改办并入国家计委，加之国家发展与改革委员会的建立，为探索政府宏观政策职能的实现方式提供了平台;近两年《反垄断法》的讨论与实施，使事前监管方式与事后反垄断方式的分离成为可能;今年工业和信息化部成立以后，又为监管制度的发展提供了新的机遇。
1998年4月，成立伊始的信息产业部下发了《邮电分营工作指导意见》，开创了政企职责分开的先河。大刀阔斧的邮电分营、企业脱钩等繁杂工作进行得非常顺利，电信行业的发展也突飞猛进。
重组变革：缔造新的格局
市场格局的调整是电信行业监管的核心问题之一，改变单一的市场结构，这对于我国基础电信运营商增强核心竞争能力、与国际接轨和走向国际市场都将十分有益。而传统的电信行业脱胎于政府部门，使得政府痕迹更加明显，电信企业需要更加彻底的市场化，如此，才能达到快速发展并保护消费者权益的目的。
这时，利用外部力量改变内部体制成为一种选择。1999年2月，在信息产业部推动下，国务院审议并通过中国电信重组方案。同年12月至2000年6月，国务院正式批复组建中国移动、中国电信、中国卫星通信集团公司。这次重组成为中国电信市场化进程中的关键转折点。
到今年，随着中国电信、中国移动、中国联通三大运营集团的形成，曾引起社会广泛关注，对中国电信业发展有着深刻影响的市场格局调整翻开了新的一页。
与此同时，从上个世纪末开始，电信企业的上市风起云涌，这一举动帮助其建立了现代企业制度，为理清政企关系扫清了道路。历次运营重组和国家有意识地培育市场竞争主体，不仅带来了市场盘子的扩大，也为运营商自身的业务扩张和市场扩展带来动力。
综观我国通信市场格局的调整，可谓“摸着石头过河”，但三大主旋律贯穿始终：第一是通过改革，实现电信资源优化配置;第二，通过改革，实现电信市场公平竞争;第三，通过改革，保障广大消费者的权益。电信监管在这一过程中逐步树立起了新的形象。
角色定位：“站高一步”
在开放的环境下，电信监管不再是“一朝权在手，便把令来行”，而是依照以法律为准绳的科学决策。在2003年左右提出的监管“站高一步，退后一步”的新思路，又推动中国电信监管进入了一个新阶段，“有形之手”化为了“无形之手”。
在一个现代电信市场环境下，针对运营商可以有多种约束，比如市场竞争约束与企业产权约束，但是无论如何政府监管是所有约束中最有力、最具人性化的组成部分，消费者权益的保护也得益于政府监管机构职能的转变。特别是在互联互通、资费调整、普遍服务等方面，“无形之手”发挥了重要的作用。
在互联互通方面，随着电信重组的进行，互联互通在局部地区曾出现了一些比较严重的问题。有的运营商网内接通率达100%，却把不低于30%作为网间接通率的标准。更有甚者，一些地方的运营公司为达到限制对手发展的目的，采用非法手段，人为阻断通信，酿成重大通信事故，对政治、经济和人民的生活造成严重损失。
针对这些问题，监管部门加大了对互联互通违规行为的处罚力度，同时完善了监管手段。加快互联互通技术监测平台建设，修改了互联结算办法，建立了网间通信质量监测和通报制度，使情况大得到为改善。
随着政企分开，电信普遍服务也处在一个新的十字路口。在政企合一的时候，邮电部采取“收入系数法”(西部系数大、东部系数小)，通过地区之间的交叉补贴将收入补贴给西部边远地区，解决贫困地区和边远地区的电信普遍服务问题。政企分开后，在1999年中国电信第一次重组时，国务院曾在有关文件中明确规定，普遍服务的义务由原中国电信集团公司承担。但到2001年底中国电信第二次重组的时候，在相关文件中没有再明确由哪家企业承担普遍服务的义务。在这种情况下，监管部门推进了“分片包干”的“村通工程”，有效促进了普遍服务的发展，到2007年为止，“村通工程”的任务已经基本完成。
电信资费也一直是人们关注的热点，如今解决这一问题的主角现在已经变成了监管部门和企业。近几年来，监管机构对价格的监管已经更为开放，而不是像过去那样动辄直接出面对企业“叫停”，尤其是增值业务的定价权已经交给企业，政府重点调整网间结算价格，确定合理的结算费用，由前台的硬监管变成后台的软调控，这也直接促成了移动通信单向收费的实现。
随着我国的电信监管机构“后退一步，站高一步”，把工作的着力点放到创造环境上来，电信市场秩序明显好转。
面向未来：永不止息的改革
30年来，在我国电信改革中，政府监管体系的建设与发展像一条不断前行的河流，尽管有曲折，但向前趋势不可逆转。从脱胎于计划经济、政企合一的旧体制，到适应市场经济与竞争开放的新体制，电信监管机构创造性地开展工作，打开了局面，赢得了社会的认可。
如今，随着管理工作的深入，针对政府监管到底应代表谁的利益这一根本性问题，又鲜明地提出“监管为民”的理念和“社会利益最大化”的原则，进一步明确了监管工作的方向和目标取向。近年来，互联网管理实行“谁主管谁负责、谁经营谁负责、谁接入谁负责”的原则;资费管理实行加大企业责任督促企业自律、资费价格变政府直接调整为引导企业调整的做法，以及组织“村村通电话”工程建设、开展“阳光绿色网络工程”、解决用户关心的服务热点问题，等等，都充分体现了电信监管理念的创新思路的转变与效能的提高。
《电信法》的制订过程虽然漫长，却很好地培养了法制意识，并在一波波讨论中，给业内带来浓厚的法制氛围，未来，随着《电信法》的出台、市场竞争的法制环境将进一步完善，监管制度的变革使中国通信业所走的这条“高速公路”笔直平坦。
30年中，我国电信监管制度改革由表及里、自上而下地全面铺开，其中引入竞争、政企分开、电信重组……等等都成为了电信改革历史上波澜壮阔的一幕，让人们永远铭记。如今，随着“信息化与工业化融合发展”概念的提出和电信业的转型，改革增加了新的目标：应对技术进步、产业融合的新挑战。
改革的脚步，注定永远不能停息。
